清代后期茶马互市以及茶叶交易继续进行,茶叶的主要供给地是陕西、四川和南方的部分产茶地区,而负责茶叶运输的主要是西北、山西等地的商人。清代后期茶马互市中的甘商分为东西二柜,据左宗棠奏《变通办理甘肃茶务疏》载:“溯甘省茶商,旧设东西两柜。东柜之商,均籍山、陕,西柜则皆回民充商,而陕籍尤众”。

        清代末期,运销西北地区的茶叶,除了陕西汉中茶叶外,南方茶叶(主要包括湖南、湖北、江西以及四川的茶叶),尤其湖南黑茶,几乎占领市场。

        太平天国农民运动和陕甘回民起义的爆发,使西北茶叶贸易通道受阻,生意萧条,无人承领茶引,茶商拖欠课税。光绪元年(1875年),年事已高的陕甘总督左宗棠受命于危难之际,就任钦差大臣,督办新疆军务,同期整顿西北茶务,左宗棠实行四大措施。
        一是豁免历年积欠,消除茶商顾虑。规定“豁免积欠课银,停止应征杂捐”见《甘肃新通志》卷22《建置志·茶法》。这一措施调动了茶商的积极性,许多商人改营茶叶。
        二是另组新柜,恢复茶销规模。左宗棠整顿原有东西二柜,又组织了新的茶叶组织--南柜。据《清史稿》卷124《食货志五·茶法》载:左宗棠“遴选新商采运湖茶,是曰南柜”。南柜的茶商主要是湖南老乡,南柜在西北军政府的强有力的扶持下,经营业务和规模迅速发展,经营产品主要是湖南黑茶。
        三是改引为票,严格税制。整顿茶务之前,西北地区的茶商一般靠“茶引”购买茶叶,当时规定1引80斤,茶商可不受数量限制,随意领取茶引,有的商人领取的茶引多达数十乃至百引。这样就使得茶引制相当混乱,既缺乏严格的管理,又易偷税漏税。左宗棠改“引”为“票”,“以票代引”。
        四是鼓励茶商运销湖南黑茶,与外商竞争。针对外商在沿海各口岸购销茶叶的现象,左宗棠经过与湖南管理当局协商,对于持有陕甘茶票的茶商运茶过境时,只征收税金2成,其余8成由陕甘都督府补贴,在湖南应解甘肃的协饷内划抵。这一措施可谓一举两得,既激发了茶商经营湖南黑茶的积极性,又解决了甘肃协饷历年拖欠问题。